Procédure Administrative non contentieuse par Francis Delpérée

Francis DELPÉRÉE

Sénateur et Professeur à l’Université catholique de Louvain

Je ne sais si, dans ce concert international francophone, il me sera permis de faire aussi entendre un cocorico national. C’est peut-être un peu prétentieux. Mais, si l’on veut bien réfléchir dans une perspective comparative, aux traits les plus originaux de la procédure administrative non-contentieuse, il faut, me semble-t-il, rendre grâce aujourd’hui en Belgique.

Pourquoi un tel enthousiasme qui, je l’espère, pourra être communicatif ? Mais pour une tripe raison que je me dois d’expliciter au risque de passer pour un enthousiaste incorrigible et farfelu. Je le dis comme je le pense. Dans ce domaine, la Belgique fait œuvre résolument originale. A trois points de vue, au moins.

Première raison. Grâce à la Belgique, la procédure administrative non-contentieuse fait son entrée dans la Constitution. Elle se constitutionnalise. Elle a droit à une protection constitutionnelle, et ceci dans un Etat qui, chacun le sait, contrôle de deux manières la constitutionnalité des lois. Dans ses formations consultatives, le Conseil d’Etat pratique le contrôle préventif de la constitutionnalité des lois. Sur le terrain proprement juridictionnel, la Cour d’arbitrage, elle, pratique le contrôle répressif de la constitutionnalité des mêmes lois.

Deux. Grâce à la Belgique, la procédure administrative non-contentieuse trouve à se démultiplier dans divers instruments législatifs. Elle se reproduit. Elle se diffuse ainsi dans l’ensemble du système administratif. Elle se diversifie, en même temps, à raison d’un système fédératif qui touche non seulement à l’organisation politique, mais aussi à l’aménagement administratif de l’Etat belge, en ce compris ses communautés et des ses régions - sans oublier ses collectivités locales .

En troisième lieu, grâce à la Belgique, la procédure administrative non-contentieuse s’attache à se démocratiser, à démocratiser l’administration et, en fin de compte, à démocratiser la société. Elle se donne ainsi des lettres de noblesse. Elle ne se réduit pas à définir quelques modalités d’organisation, de compétence ou de procédure " dans " l’administration. Elle poursuit plus fondamentalement un objectif démocratique. Elle a pour ambition de donner une portée concrète aux droits du citoyen, et ce dans les secteurs les plus significatifs de la vie publique et administrative.

Trois raisons... L’évolution remonte à un peu plus de dix ans. Je serais tenté d’ajouter que, de cette manière, la Belgique a préparé l’avènement de la Charte des droits fondamentaux du citoyen de l’Union et peut-être aussi, d’une certaine manière, la Constitution de l’Union européenne qui vise à l’intégrer parmi ses dispositions. La Constitution belge, alpha, et la Constitution européenne, oméga, telle sera la trame de fond de mon intervention.

Celle-ci partira d’un ensemble de textes - constitutionnels, législatifs, réglementaires... -. Tous tournent autour d’une même question, celle de l’accès aux documents administratifs. Je me borne à vous soumettre trois réflexions à ce sujet.

I. L’ancrage constitutionnel.

Ma première réflexion portera évidemment sur l’ancrage constitutionnel d’une partie de la procédure administrative non-contentieuse.

En 1993 - il y a un peu plus de dix ans -, la Constitution belge est révisée. L’on sait que, comme la Constitution luxembourgeoise, elle contient de longue date, une énumération des libertés classiques. Les droits économiques, sociaux et culturels sont venus s’y ajouter en 1993. C’était peut-être un peu tard. Il n’en reste pas moins que l’évolution est significative.

Mais un élément essentiel apparaît ici. Au même moment, c’est-à-dire en 1993, la Constitution croit devoir consacrer ce que l’on pourrait appeler un droit de citoyenneté, à savoir le droit d’accès aux documents administratifs.

L’article 32 de la Constitution proclame désormais la règle suivante : " Chacun a le droit de consulter chaque document administratif et de s’en faire remettre copie, sauf dans les cas et les conditions fixés par la loi, le décret ou la règle visée à l’article 134 ".

Cette référence constitutionnelle a tout à la fois une portée symbolique et une portée juridique.

A. - L’article 32 clôt de la Constitution belge présente une importance symbolique non négligeable. A raison même de sa localisation dans le texte constitutionnel.

L’article 32 clôt - provisoirement - la liste des articles consacrés aux droits reconnus aux Belges (et qui sont inscrits dans les articles 8 à 32). Il marque une forme d’aboutissement. C’est le dernier état - provisoirement - de la démocratie politique et administrative.

Et, en même temps, l’article 32 ouvre de nouvelles perspectives sur le terrain de la citoyenneté administrative. Il n’y avait guère de précédent en Belgique. Mis à part la reconnaissance du droit ancestral de pétition. Mis à part aussi le droit du citoyen de s’adresser cours et tribunaux pour se plaindre des agissements des fonctionnaires - et sans le mécanisme de la garantie administrative .

Mais cela restait rudimentaire. Voici que la Constitution consacre ce que la Cour d’arbitrage n’hésite pas à appeler, dans son arrêt 17/97, un " droit fondamental ", " le droit à la publicité des documents administratif " ou, comme le dira, en termes plus généraux, l’arrêt n° 21/200, le droit à " la transparence administrative ".

L’objectif est clairement affiché. Il s’agit d’obtenir une administration efficace et performante. Celle-ci ne doit pas se murer dans le secret ou l’opacité de ses décisions. Elle est une administration ouverte. Il s’agit aussi de permettre aux citoyens de disposer d’un nouveau moyen d’action à l’encontre de cette administration. Il doit pouvoir prendre connaissance des documents administratifs qui sont préparés dans le sérail administratif.

Dit en d’autres termes, il s’agit de réconcilier le citoyen et l’administration. Et d’instaurer entre eux des formes de communication et, pourquoi pas ?, de dialogue et de collaboration.

B. - L’importance juridique de l’article 32 ne saurait, pour sa part, être négligée. Une simple preuve. Depuis dix ans, la Cour d’arbitrage a rendu 6 arrêts qui, à un titre ou à un autre, traitent tous de la portée qu’il convient de donner à l’article 32 de la Constitution. Sous différentes formulations, l’autorité de justice constitutionnelle contribue à énoncer ce qu’elle appelle le principe de la publicité des actes administratifs (arrêt n° 107/2000 du 31 octobre 2000) ou le principe de la transparence administrative (arrêt n° 21/2000 du 23 février 2000).

Elle se fonde sur cette disposition constitutionnelle pour censurer un ensemble d’instruments législatifs qui tendaient à restreindre, de diverses manières, le droit d’accès aux documents administratifs.

Elle impose le raisonnement suivant. Un. La publicité est la règle - ce qui, il n’est pas besoin de le souligner, relève d’une véritable révolution des esprits et des méthodes -. Celle-ci est sans doute formulée en termes très généraux. La définition est brève, pour ne pas dire sommaire. Ce mode de rédaction pouvait s’imposer. En effet, " une spécification plus détaillée ne peut que prêter à confusion et ne fait que rétrécir le texte au lieu de l’éclaircir " (arrêt n° 17/97).

Deux. Des exceptions sont envisageables au nom du respect de la vie privée et des exigences de la sécurité publique.

Trois. " Les exceptions prévues " - sont limitativement énumérées ". Elles doivent faire l’objet d’une " interprétation stricte ". Elles " ne peuvent être invoquées de manière systématique ". Raisonner autrement, précise l’arrêt n° 107/2000 du 31 octobre 2000, reviendrait à " vider de toute portée le principe de la publicité des actes administratifs ".

Il va sans dire que le juge judiciaire et le juge administratif peuvent également tirer parti de l’article 32 de la Constitution, tel qu’il est explicité par différents instruments législatifs. Le droit consacré a, de la volonté même de ses auteurs, une portée immédiate.

Il va aussi sans dire que la Commission, ou plus exactement : les commissions sur l’accès des documents administratifs, les fameuses CADA, jouent un rôle éminemment utile dans la mise en œuvre de ces instruments. Elles connaissent, dans des conditions d’indépendance avérées, des recours administratifs introduits contre un refus de donner accès aux documents administratifs. Elles disposent de larges pouvoirs d’investigation et même d’intervention dans le domaine de l’administration active. Leurs décisions sont susceptibles de recours devant le Conseil d’Etat.

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  • Dernière mise à jour: 4 mai 2005
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