Congrès 2008 de Lomé : Le rôle du droit dans le développement économique

Le rôle du droit dans l’expansion économique et la lutte contre la corruption : exemple de l’Iran.

M. Ali AZMAYESH

Professeur honoraire – Avocat à la Cour de Téhéran.

Introduction :

1- Le pays est doté d’une énorme réserve naturelle, avec un million six cent mille kilomètres carrés de superficie, dont plus de cinquante pour cent sont des chaînes de montagne et deux grands déserts. L’Iran compte soixante-dix millions d’habitants, dont plus de soixante pour cent sont âgés de moins de trente ans. Il est l’un des pays les plus vastes et jeunes de la région.

La beauté naturelle de la faune et de la flore du pays, la diversité géographique qui offre au pays simultanément les quatre saisons dans différentes régions, et le riche patrimoine archéologique vieux de plusieurs millénaires, présentent un site touristique formidable, source potentielle mais non exploitée des meilleurs revenus pour le pays.

De grandes réserves gazière et pétrolière existent dans les quatre coins de ce pays, ainsi que d’autres propriétés minières.

Avec la mer Caspienne au nord, le Golf Persique et la mer d’Oman au sud, ainsi que de riches sources d’eau et une terre fertile, on ne devrait normalement rencontrer de problème dans aucun domaine.

2- L’Iran n’est, par contre, pas très conscient de la nécessité absolue d’une planification correcte et conforme à ses capacités d’une part, et à ses besoins d’autre part. La gestion des sources et des revenus financiers en vigueur ne permet pas une juste planification pour mettre un développement économique approprié et durable en marche. Les ressources nationales ne sont pas engagées dans les sections répondant aux nécessités. Les capitaux sont dépensés, mais le développement n’est pas atteint.

Une incohérence profonde entre la volonté politique et la nécessité économique freine depuis longtemps le développement de ce grand pays.

En général, la politique ne cherche que le pouvoir par tous les moyens, y compris l’économie. Mais, quand il s’agit d’un Etat en possession du pouvoir absolu, tout est sacrifié, tout se met au service de la politique, même l’économie.

Dans certains pays le pouvoir sans équivoque de l’Etat semblerait être pris pour le principal intérêt national. Il est évident que dans ce genre de pays, l’économie et son développement passent à un degré inférieur. Et, s’il arrive que dans ces pays-là le pouvoir politique suive une idéologie de n’importe quel ordre, alors les règles permettant l’existence et l’application d’une économie conforme aux intérêt du pays, et non pas ceux du pouvoir, font encore défaut.

L’incohérence totale entre les intérêts du pouvoir politique et les nécessités d’une économie d’expansion conduit à la non utilisation des ressources dans le droit chemin.

3- C’est généralement dans ce genre de contexte que l’on court davantage le risque de rencontrer la corruption. Le pouvoir absolu est constamment confronté à des obstacles du genre protestataire, il a donc besoin de moyens spéciaux de protection.

Les groupuscules sociaux sembleraient être les meilleurs protecteurs du pouvoir. Ils font partie du peuple, surtout quand le pouvoir a besoin de leur présence dans les grandes manifestations politiques. Ils sont dans le même temps proches du pouvoir ; il n’y a donc aucun danger à leur laisser le champ libre.

Le problème est qu’ils se transforment inévitablement en groupes de pression. Ceux-ci jouent un grand rôle dans la direction de l’économie du pays, qui ne vise pas nécessairement l’intérêt du pays.

Dans ce genre de situation, il parait inévitable qu’un vaste état de corruption galopante apparaisse, aussi bien dans le domaine du droit public que dans celui du droit privé.

La volonté de lutter contre la corruption fait aussi défaut. Il en résulte un développement de la corruption au mépris du développement de l’économie.

La présente étude est limitée au domaine du droit public.

I- L’évolution vers un état de droit

1- En étudiant l’histoire de l’Iran dans le dernier quart du XIXème et tout au long du XXème siècle, on se rend compte que l’Iran pourrait difficilement s’éloigner de la sphère de la corruption dans le domaine des finances publiques.

La royauté, accompagnée par la féodalité comme support, laissait, comme dans tout autre exemple de royautés anciennes, mains libres (dans une certaine mesure) aux serviteurs de la Cour. Les serviteurs du Roi étaient plus ou moins « tous » habitués à s’enrichir sur le dos du peuple en ramassant les impôts royaux, ainsi que sur le dos du Roi lui-même en partie. En effet, ils n’étaient pas rémunérés par le Roi, et étaient contraints à survivre autrement.

L’absence d’une administration publique uniforme et centralisée aussi bien dans le domaine politique que dans celui de l’économie du pays, aboutissait à un mécanisme d’initiative personnelle des serviteurs du Roi.

Dans chaque province, il y avait un gouverneur nommé par le Roi, et doté de pouvoirs sans limite. Le Roi ne demandait à ses préposés que deux choses : la soumission absolue, et l’envoi annuel et régulier des fonds.
En fait, les gouverneurs ne travaillaient que pour le Roi et non pas pour le pays. Il n’y avait pas de finances publiques mais la trésorerie du Roi.
Ce mécanisme se répétait exactement pour le compte du gouverneur. Ses subordonnés n’étaient pas payés par lui, mais ils étaient chargés de réunir les fonds nécessaires pour satisfaire la part du Roi, la part du gouverneur et leur part !

De ce mécanisme, une culture spéciale de l’appropriation de l’argent est née. Pendant des siècles, l’expression « corruption » ne s’employait que dans le cas où un subordonné s’appropriait la part de son supérieur.

2- Au début du XXème siècle, et à la suite d’une lutte sociale menée par l’inteligencia du pays ayant pris connaissance de l’état des sociétés occidentales, de leur manière de vivre et de gérer le pays, une révolution semi démocratique s’est développée. Le fruit de cette révolution lente et longue fut la transformation de la monarchie absolue en monarchie parlementaire, sur la base d’une Constitution et son complément, votés en 1905-1906.

Cette Constitution appelée « la loi fondamentale » fut inspirée de la Constitution belge en ce qui concernait les droits du monarque, et de la Constitution française en ce qui concernait les droits et les libertés individuels.

Les finances publiques, la trésorerie publique, l’impôt, les revenus nationaux, les biens publics, etc., sont des mots nés avec ladite Constitution.

Les pouvoirs tripartites sont apparus, et le parlement a eu la charge de superviser les finances publiques.

Ceci étant, l’ancien pouvoir tout puissant, devenu le pouvoir exécutif, n’a pas perdu ses anciens procédés. N’ayant par conséquent pas saisi le sens exact des finances publiques, des biens publics, etc., il n’a pas engagé une lutte appropriée contre la corruption.

Cet état de chose perdura jusqu’en 1925, date de l’approbation par le parlement de la première loi générale pénale pour le pays.

3- La loi pénale de 1925, inspirée par le code pénal français, consacrait une place importante à la lutte contre les infractions matrimoniales, financières, et aussi contre la corruption des fonctionnaires.

Ainsi, la législation pénale anti-corruption est née en Iran, à la suite de laquelle une juridiction spéciale fut aussi créée pour juger les fonctionnaires corrompus.

Cette juridiction nommée « la Cour pénale des employés de l’Etat » fonctionna sérieusement et sévèrement de 1933 à 1941.

Une longue série d’infractions est née suite aux lois de 1925. Une lutte acharnée continua jusqu’à l’occupation de l’Iran par les forces alliées en 1941.

Les infractions furent divisées en plusieurs parties : concernant les biens, le bon fonctionnement du commerce, le bon fonctionnement de l’économie nationale, le trafic de l’influence dans les contrats publics, le détournement des fonds publics, la corruption des fonctionnaires d’Etat, les infractions fiscales et douanières, etc. Il existait même un texte qui obligeait tout responsable d’un ministère à établir et présenter la liste de ses biens personnels au début de l’occupation de son poste et aussi au terme de son mandat, avec l’obligation de justifier le surplus !

La présomption de l’innocence se voyait déjà être remplacée par celle de la suspicion et de la culpabilité !

4- De 1941 jusqu’à 1955, le pays connut des moments tellement mouvementés qu’il n’arriva pas à planifier son économie.

La lutte des classes politiques de tendance gauchiste contre celles de droite, et avec une classe politique nationaliste entre les deux, empêchait la formation de gouvernements stables qui puissent s’occuper d’une planification économique adaptée.

5- Depuis 1955, en retrouvant une stabilité relative, même autoritaire, sur le plan politique, le pays arriva à une planification de son économie.

Ainsi une première loi quinquennale a vu le jour, établie par l’Organisation de Plan et du Budget que venait d’être créée.

La juridiction spéciale de la lutte contre la corruption des fonctionnaires, jusque là disparue de la circulation, reprit alors ses activités. Pourtant on ne peut pas dire que la volonté de combattre la corruption exista, pour la simple raison que l’on laissait la main libre aux protecteurs du régime politique. La politique de la consolidation du régime passait donc avant tout.

Lorsque l’on parle de la stabilité politique d’un régime dans un pays en voie de développement, on ne peut pas faire allusion aux services des renseignement généraux, ni à la police secrète. Dans de telles conditions, combattre la corruption ne se concrétise que momentanément, d’une manière relative, occasionnelle, et non pas d’une manière globale, contre toute sorte de corruption.

On ne peut donc que réaffirmer le manque de volonté politique en vue d’une lutte efficace contre la corruption. L’une des raisons principales dans ce manque de volonté était due à l’importance des revenus pétroliers du pays, dont le budget reposait principalement sur lesdits revenus. On n’a pas oublié les chocs pétroliers des années 1970.

Pourtant, le législateur n’a pas manqué à la promulgation de nouvelles dispositions ou à la modification de celles déjà en vigueur dans le domaine de la corruption.

6- Cinq plans quinquennaux établis depuis ont permis au pays de reprendre la voie de l’expansion économique, la révision et la rénovation des infrastructures existantes et d’en préconiser d’autres plus conformes aux besoins du pays.

Le cinquième plan fut arrêté par le changement du régime politique en Iran, dit généralement « la Révolution Islamique », en 1979.

Pendant l’application des cinq plans, l’état de droit s’était petit à petit installé et développé. La justice ainsi que les institutions judiciaires avaient su et pu s’implanter davantage, consolider leurs bases.

7- Cet état de droit a conduit à l’attraction des capitaux étrangers vers l’Iran. Nombreuses étaient les grandes sociétés étrangères qui se sont précipitées pour investir en Iran. Elles se sentaient en sécurité. Elles acceptaient facilement que les litiges, même provenant des contrats publics, soient traités par les juridictions iraniennes. Les compétences légale et juridictionnelle iraniennes étaient donc acceptées.

Ainsi l’Iran a évolué par un processus assez long d’absence de l’état de droit vers un état de droit permettant le début d’une expansion économique.

II- Retour vers l’absence de l’état de droit : les conséquences

1- A la suite de ce qui précède, surtout à cause de l’absence des institutions démocratiques qui avaient depuis quelques années soulevé des protestations et créé une forte opposition politique, le régime royal a échoué.

Après la chute de l’ancien régime politique, un régime « républicain » et « islamique » fut instauré en 1979.

2- L’économie du pays se divisa, d’après la nouvelle Constitution de 1980, en trois sections : publique, privée et coopérative.

Les plans quinquennaux arrêtèrent d’être appliqués ou renouvelés depuis 1979, et surtout depuis 1980, année où débuta la guerre entre l’Irak et l’Iran, guerre qui dura huit ans.

L’économie fermée et dirigiste du pays, due non seulement aux dispositions constitutionnelles mais aussi aux exigences de la guerre, arrêta d’une manière sèche et nette l’expansion économique du pays. Les investisseurs nationaux et internationaux quittèrent le pays. Toute l’économie du pays fut soumise à des décisions politiques.

Le pouvoir judiciaire, garant de l’application impartiale des lois, fut ébranlé.

La criminalité économique s’est restreinte aux effractions contre les biens privés et/ou publics. Par contre le nouveau régime réprimait durement tout mouvement économique qui pouvait contrevenir à l’existence même du régime, sous la rubrique des « infractions anti-révolutionnaires ».

Une fois la guerre stoppée avec un cessez-le-feu et à la suite des modifications apportées à la Constitution (1988), une nouvelle ère politico-économique s’ouvrit sous le titre de « la reconstruction du pays ». Cette ère nécessita à son tour une série de dispositions légales dans le domaine économique, y compris la reprise des plans quinquennaux dont le quatrième est actuellement en cours d’exécution.

Dans les dernières années du XXème siècle, le pays commença à s’ouvrir une nouvelle fois aux investisseurs étrangers. Une série de disposition vit alors le jour dans le domaine de l’attraction et de la protection des investissements étrangers en Iran.

3- La première conséquence fut que les investisseurs étrangers n’ont pas favorablement accueilli cette ouverture, pour la simple raison que les décisions politiques dominaient tous les domaines, y compris économique. On s’est rendu compte que même les investisseurs nationaux ne s’y sont pas intéressés.

La raison de cette fuite n’a pas été autre chose que l’absence de sécurité, de garantie, non pas sur l’absence des textes légaux, mais sur le plan de l’exécution des textes. Quand l’indépendance de la justice devient suspecte, un investisseur perd confiance. Le capital ne peut s’investir là où s’immiscent des doutes sur son sort.

C’est ainsi que malgré l’énorme potentiel du pays le volume de l’investissement étranger en Iran n’est qu’insignifiant, selon les rapports internationaux en la matière.

La tentative d’attirer les investissements a donc échoué.

4- Il est intéressant de souligner en même temps que dans les contrats publics conclus dans cette sphère, la prévision de la clause de la compétence législative et/ou juridictionnelle de l’Iran est sinon inexistante, au moins exceptionnelle.

La prédominance de la politique et l’absence de celle de la justice menant à une absence de l’état de droit empêchent toute possibilité d’expansion économique.

5- Le pas ayant trouvé sa volonté d’être présent sur la scène internationale a ressenti le besoin de se soumettre de plus en plus aux exigences d’une coopération internationale avec les autres pays.

Le désir d’entrer dans l’OMC a obligé le pays à concevoir un arsenal juridico-économique important. D’une part, une longue série de dispositions fut promulguée par le parlement, et d’autre part, une institution judiciaire spéciale fut créée afin de poursuivre les infractions qui auraient pu porter atteinte au développement économique du pays.

La nouvelle institution judiciaire spécialisée en matière économique fut intitulée : « Le complexe judiciaire contre les infractions économiques ». La lutte principale qu’elle mène est contre la corruption des fonctionnaires de l’Etat d’une part, et de ceux qui ont abusé des biens publics d’autre part.

6- La deuxième conséquence fut que, malgré un arsenal important, aussi bien sur le plan législatif que juridictionnel, la criminalité économico-financière se développa.

Nous avons déjà essayé d’expliquer les raisons de la criminalité économique dans l’introduction.

7- La dernière disposition légale entrée en vigueur au début de l’année 2008 est une loi portant sur « le blanchiment d’argent ». L’étude détaillée de cette disposition est aussi amusante qu’intéressante.

Avant cela, il faudrait rappeler deux points : premièrement, depuis 1925, date à laquelle la première loi pénale iranienne fut promulguée, les revenus criminels seraient soit rendus aux ayant droit (dans les infractions contre les particuliers), soit confisqués au profit de l’Etat. Cette disposition fut reprise et répétée par toutes les lois ultérieures.

8- Mais il n’est pas faux de prétendre que la nouvelle loi fondamentale de 1980 (équivalent de la Constitution en droit occidental) prévoit dans son principe (équivalent de l’article en droit occidental), que la propriété privée est respectée si elle est le fruit d’une activité ou source légale. Toute richesse provenant d’une infraction, d’un usufruit, de la corruption ou de la possession déloyale de biens publics (le détournement de fonds, etc.), sera confisquée et mise à la disposition de l’Etat.

9- Par la suite et en application de cette disposition, la loi de 1984 est entrée en vigueur en quinze articles et cinq remarques. Selon l’article 14 de ladite loi « tout transfert de biens en question afin de les soustraire à la dépossession, est nul et sans effet. Celui qui transfère et celui qui accepte le transfert seront condamnés aux peines prévues pour escroquerie. Toutefois le second ne sera condamné que s’il agit en connaissance de cause ».

Une juridiction spéciale a été créée afin d’appliquer le principe 49 de la Constitution et ses suites.

10- Deuxièmement, l’Iran a adhéré à la Convention de Palermo (Italie) de 2000. L’exécution complète de cette convention aurait dispensé l’ONU d’entreprendre une nouvelle convention en matière de corruption. Les articles 6 à 10 de la convention de Palermo sont significatifs. Les Etats membres étant obligés de prévoir la lutte contre la corruption et surtout le blanchiment d’argent, l’Iran s’est doté d’une loi sur le blanchiment d’argent en février 2008, dont nous verrons les détails.

11- En ce qui concerne la convention de Merida (Mexique) de 2003 pour combattre toute sorte de corruption, l’Iran ne l’a pas encore acceptée : il n’en est pas membre. Il n’a donc pour le moment aucune obligation de légiférer en la matière.

12- Il est à noter qu’avant la loi de février 2008, une autre loi fut promulguée en juillet 2007 sur la vérification de la richesse des autorités gouvernementales (parmi elles, vingt-sept postes décisionnels en font exception !) S’il s’avère que les biens des dites autorités ont augmenté d’une manière illégale, le surplus sera rendu à l’Etat. Celui ou celle suspecté(e) d’avoir dressé un faux bilan de ses biens sera condamné(e) à un emprisonnement de deux à quatre mois, ce qui n’est adapté à l’importance du fait reproché !

Revenons donc au texte de la loi de 2008 sur le blanchiment d’argent.

13- Le premier article de ladite loi va à l’encontre des conventions internationales qui veulent remplacer la présomption d’innocence par celle de la culpabilité, but que la législature iranienne suivait dans les années 1950.

Selon le premier article, la règle est la validité et la légalité de toute transaction et toute possession sauf si le contraire est prouvé.

L’article 2 de la loi définit l’infraction du blanchiment d’argent comme tout acte d’acquisition de biens ou revenus étant les fruits d’activités criminelles.

Un conseil supérieur de lutte contre le blanchiment d’argent est prévu sous la présidence du Ministre des affaires économiques et financières, avec le Ministre du commerce, le Ministre des renseignements généraux ( ! ) et le Président de la Banque Centrale en tant que membres. Le conseil a la charge d’engager des investigations sur les transactions suspectes, ainsi que d’assurer la lutte contre le blanchiment d’argent.

Un texte qui ne répond donc pas aux exigences des contraventions internationales. Il ne parait pas non plus muni d’un sens conforme à la définition du blanchiment d’argent.

Conclusion :

1- En conclusion, l’expérience iranienne nous a montré que si la politique économique dans un pays suit la politique politicienne, l’expansion économique et la lutte contre la corruption échouent. Ce qui importe dans ce genre de pays est de réussir sur le plan politique interne et international. Une économie qui suit ce genre de politique sera soumise plus aux désirs des groupes de pression qu’aux exigences d’une économie politique saine.

L’ouverture du marché d’une part et l’absence de la sécurité juridico-légale d’autre part, ouvre en même temps la voie sur l’apparition et le développement de la criminalité économique, y compris et surtout le blanchiment d’argent. Il est à constater que ce sont les gens proches du pouvoir politique qui tombent les premiers dans le piège de cette criminalité. Ce qui conduit à un autre incident qui est la justice à deux vitesses.

La corruption ne pourra être combattue que s’il existe une lutte acharnée et totale accompagnée d’une volonté politico-juridique.

Une justice à deux vitesses, une lutte à deux vitesses, ou une politique pénale à deux vitesses ne pourront certainement pas réussir le combat contre la corruption.

Tandis que d’un côté les juridictions spécialisées dans ce domaine s’acharnent à lutter contre toute sorte de corruption, elles n’arrivent à bout que des petites délinquances et petits délinquants en la matière. D’un autre côté, l’itinéraire des gros et grands délinquants dans ce domaine est tout à fait différent. Pour savoir s’ils peuvent être dérangés, il faudra d’abord savoir à quelle classe politique ils appartiennent.

Nombreuses sont les juridictions qui, désespérée d’accomplir leur tâche de manière équitable, abandonnent en fermant les yeux sur les réalités socio-politiques.

Une lutte efficace contre la corruption et les infractions financières qui laisseraient place à un développement économique efficace ne serait possible que si l’état de droit existe dans un pays.

2- L’expansion économique et la lutte contre la criminalité ne peuvent aboutir que si les conditions sine qua non suivantes sont respectées, en vue de l’existence d’un état de droit :
 La transparence dans le domaine des dépenses publiques ;
 La liberté de presse et d’expression ;
 L’indépendance de la justice ;
 La sécurité des capitaux, sécurité garantie par l’Etat ;
 Un arsenal législatif et juridictionnel adéquat ;
 Enfin, une sérieuse volonté de l’Etat pour préconiser et assurer une expansion économique et une lutte efficace contre les infractions économiques, y compris et surtout la corruption.

  • Dernière mise à jour: 2 février 2009

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